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内容摘要：　这一判断也为我们更审慎地检视行政行为的未来，并为上述问题寻求公允答案，提供了两个思考前提：首先、现代行政的结构是否已经真的发生了根本性变化，以至于行政行为学理与行政现实之间出现严重的结构性互异？其次、行政行为是否真的已经沦为形式逻辑的工具，以至于彻底丧失了对现代行政现象的解释和评价功能？针对第一个问题，尽管现代行政所呈现出的合作行政、风险行政、公私混同等新趋向，使以规制为核心行政任务以及提供相应规范基准的行政行为学理凸显与时代的龃龉，但不可否认的是，即便存在上述新发展和新趋向，规制需求却仍旧处于行政法的中心。

这一判断也为我们更审慎地检视行政行为的未来，并为上述问题寻求公允答案，提供了两个思考前提：首先、现代行政的结构是否已经真的发生了根本性变化，以至于行政行为学理与行政现实之间出现严重的结构性互异？其次、行政行为是否真的已经沦为形式逻辑的工具，以至于彻底丧失了对现代行政现象的解释和评价功能？ 针对第一个问题，尽管现代行政所呈现出的合作行政、风险行政、公私混同等新趋向，使以规制为核心行政任务以及提供相应规范基准的行政行为学理凸显与时代的龃龉，但不可否认的是，即便存在上述新发展和新趋向，规制需求却仍旧处于行政法的中心。

在社会主义法律体系宣告建成的今天，它向世人昭示着有法律而无法治的乖谬现象。[42]参见陈静：上海公布法官夜总会娱乐处理结果3法官被双开，中新网http：//www.chinanews. com/gn/2013/8/6/5130775.shtml。

而能够禁绝娼妓，也完全是特定时代政治、经济和意识形态的结果，是不可复制的。[16]《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，法[2004]96号。[64]然而，收容教育所的管理仍然存在不少问题。[16] 其次，有关法律问题的决定可以作为法律的一种名称。第68条涉及制作、传播淫秽物品，第70条涉及参与赌博或者为赌博提供条件。

实际上，在汉语语言中，恶习不一定是一个人长期反复的行为，也可以指一种社会陋习。[26]周坤仁（全国人大法律委员会副主任委员）：全国人大法律委员会关于《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》修改情况的汇报，2005年6月26日，在第十届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上，第十六点。而发生在地方的违宪案件，也不都是小违宪，也可能具有影响恶劣的重大违宪案件。

但是，党在领导宪法监督的同时，自身又必须在宪法的范围内活动，必须接受宪法监督。但是，如果站在党和国家工作的全局，特别是站在依法治国整体事业的高度，就会发现，理论和实践中关于宪法监督制度的各种设想，很大程度上，很多时候，都有意无意地忽视了中国共产党的领导与宪法监督的关系，忽视了党的领导这个宪法监督的最大背景。在中国，党是领导党和执政党，最有资格违背宪法又最难以受到监督的就是党的组织和党的领导人。对违宪主体与宪法监督制度的关系以及违宪主体本身研究的匮乏，可能有多种原因，但很重要的一条恐怕是，一些观点觉得，违宪主体属于学术中的所谓禁区和敏感问题，不敢讨论。

那就是，设立一个中共中央宪法监督委员会（简称中央宪法监督委员会），隶属于中共中央，是中共中央关于宪法监督的决策和议事协调机构，统一领导和协调宪法监督的重大事项和重要工作，直接向中央政治局和政治局常委会负责。全国人大常委会是全国人大的常设机关，根据宪法和立法法、监督法等法律的规定，它的宪法监督职权大致也可以分为以下三类：（1）对有关国家机关组成人员的违宪行为进行监督。

只要进行国家治理，就不可避免地会发生违宪。而实践中，违宪的主体却远不止国家机关及其组成人员，中国共产党的组织及其领导人、民主党派的组织及其领导人、政治协商会议这一统一战线组织以及其他重要的社会团体、事业单位等，都可能成为违宪的主体。宪法虽然规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，但是，一旦发生违宪，全国人大及其常委会有权对哪些主体进行监督？这是立法没有解决、现有体制也难以给予明确回答的问题，理论中对这一问题也未有深入研究。对一些明显的违宪行为，特别是党政机关的违宪行为，要么疏于处理，要么通过内部沟通协调的方式处理，而极少大张旗鼓地公开处理和报道。

有的观点主张设立平行于全国人大常委会的宪法委员会或者宪法法院，专事宪法监督，有的主张由普通法院监督宪法实施，有的主张将宪法监督权绝对地掌握于全国人大及其常委会手中，等等，不一而足。[4]参见新华社2015年1月16日电。将违宪行为限于较小的范围后，对违宪行为本身是不是也可以做进一步的区分呢？比如，按照违宪主体层级的不同或者违宪影响程度的不同，将违宪行为区分为特别严重的违宪、严重的违宪、一般的违宪，或者类似彭真在上世纪八十年代提出的大违宪、中违宪、小违宪的种类。健全制度的总体原则是：坚持党对宪法监督的领导。

健全宪法监督制度的计划和设想，几十年来总在不断的酝酿讨论中，但定型的方案至今未能出炉。在完备的宪法监督制度建立之前，应当在较宽广的范围内，将宪法监督实施起来。

这个处理办法是由中国的具体情况特别是政治实际决定的，因为在其他国家和地区，对于政党的违宪问题，完全可以由专门宪法监督机关予以处理，这在理论上也不成问题。全国人大及其常委会授权最高人民法院以及省一级高级人民法院行使部分宪法监督职权，既可以调动法院在宪法监督中的积极性，减轻和分流权力机关宪法监督的压力，也可以为将来进一步健全宪法监督制度积累经验。

实际上，大到一个国家，小到一个政党、国家机关，如果连违法问题都没有能力妥善处理，也就不能指望它去处理更为复杂的违宪问题了。设立中央宪法监督委员会的理由如下：第一，依法治国、依宪治国是在党中央的领导下进行的，而宪法监督是依法治国、依宪治国的关键环节，是命根子，因此必须在党中央的领导下进行。2、全国人大常委会的宪法监督职权。对这类违宪行为的具体处理程序，可以由中央宪法监督委员会做出专门规定。全国人大监督的重点主要是人，而且，它对人的监督应当有全国人大常委会预先做铺垫准备工作，也不能轻易启动这一程序。设想一下，在这一体制下，全国人大及其常委会开展宪法监督，能够离开党的领导吗？宪法虽然没有点明党的领导在依法治国中的地位作用，但是，党的十五大报告关于依法治国含义的阐述，就明确提出，依法治国是在党的领导下的进行的。

（3）采取措施，敦促、提醒党的各级组织和领导人严格遵守宪法、维护宪法权威，对党的各级组织和领导人执行宪法、遵守宪法的情况进行监督检查。（三）考虑与宪法监督相关的几个基本范畴1、考虑违宪和违法的关系问题。

以上所述全国人大及其常委会的宪法监督职权，主要针对的是中央一级由全国人大及其常委会产生的国家机关及其组成人员，以及对地方性法规备案审查的经常性宪法监督。设计这个制度，除了考虑党的领导这一因素外，还必须从国家政权机关本身的体制方面考虑。

广义上说，所有的违法行为，都可以归为违宪，但如果这样，对什么是违宪的认识，就会陷于泛泛而论，据此设计宪法监督制度后，宪法监督和法律监督就难以区分，宪法监督的机关就不堪重负，而真正严重的违宪行为可能会被忽视和疏于处理，其危害性得不到警惕。（2）单独或者配合党内相关部门，制定中国共产党各级组织和领导人执行宪法、遵守宪法的纪律规范，以及进行党内宪法监督的具体规范。

[9]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。实践中，绝大多数被媒体报道的违宪案例，都是违法问题，可以通过违法程序处理。三是，地方党委并非国家政治的中枢机构，为突出人民主体地位，保证地方人民当家作主，要着力发挥地方人大及其常委会在宪法监督中的作用，除了省一级党的组织及其领导人的严重违宪案件外，一般地方党委和领导人的违宪案件，均可交由同级人大常委会处理。因为违宪行为首先是违反党章和党内法规的行为，党纪严于国家法律，应当先用党纪处理。

（2）中央一级大型国有企业的违宪案件由全国人大常委会处理。（三）建议授权人民法院行使部分宪法监督职权根据人民代表大会制度的政治体制，以及宪法和立法法、监督法等法律的规定，人民法院不能依据宪法审理具体案件，不能搞所谓宪法诉讼或者宪法司法化。

所以，从国家机构的层面看，设计宪法监督制度的底线，就是要保证全国人大及其常委会在宪法监督中处于核心地位，具有最后说了算的权力。相反，正是由于重要的党政机关和领导人离宪法近，经常直接执行宪法的规定，违宪的可能性就大，特别是党中央、全国人大常委会、国家主席、国务院、中央军事委员会等重要党政机关和中央政治局常委，乃至党的总书记等重要领导人，因为经常性地理解宪法、直接执行宪法的具体规定，违宪的机率就更大。

中央一级国家机关组成人员的违宪也并非都要上升到全国人大及其常委会处理的层面，一些中违宪、小违宪行为在中央国家机关内部就可以监督纠正了，只有到了比较严重的程度，才必须由全国人大及其常委会来监督。但是，中国是一个单一制大国，违宪问题不仅会在中央一级国家机关及其组成人员身上发生，在地方，也可能发生违宪案件。

几十年来，宪法监督制度之所以不能完善起来，很重要的一个原因就是，人民代表大会制度的政治体制没有得到应有重视。宪法虽然重要、神圣，但宪法不是圣经，不是不可碰触的天条，它也是法，也是一种国家治理的规则。以上所述全国人大及其常委会宪法监督职权的划分，均是以宪法和已有法律的规定为依据的，有关未来立法中对全国人大和它的常委会之间宪法监督职权的进一步划分，本文最后一部分将继续述及。2、明确规定，法院对违宪问题的处理如果发生争议，涉嫌违宪的主体可以逐级上诉，最终的裁判权仍然在全国人大常委会手中。

比如，宪法第27条规定，一切国家机关实行精简的原则，地方组织法对此既没有重复规定，也没有做进一步的具体规定，但如果一个地方人大常委会设十几个副主任，一个县政府设十几个副县长，就是违宪。在中央宪法监督委员会按照党内法规处理后，如果党的领导人还担任国家机关或者其他组织职务的，由全国人大及其常委会处理。

可以说，在对宪法重要性的强调和宪法监督的制度建设与实践方面，出现了明显的两张皮现象。但是，与前述全国人大行使的人事权相比，可以发现，对一府两院和中央军事委员会组成人员的宪法监督职权，主要地、甚至是绝对地掌握在全国人大而不是它的常委会手中，由此也可以得出一个基本结论，即：全国人大行使宪法监督职权的重点，应当放在由它产生的国家机关组成人员身上。

全国人大常委会行使的上述人事决定和任免权，就包涵了对提名人选是否具有违宪行为的审查监督权。（2）在政治体制改革不到位的情况下，由全国人大及其常委会对党的中央一级机关及其领导人进行宪法监督，并不适宜。